«Нерешаемых задач президент не ставит»
Полномочный представитель президента в Госдуме Гарри Минх рассказал корреспонденту «Известий» Татьяне Берсеневой о правках инициатив главы государства, изменениях выборного законодательства, критике и лоббизме в нижней палате, а также о том, как он получил прозвище «свирепый Гарри».
— Вы стали полномочным представителем президента в Госдуме в феврале 2009 года, то есть сначала работали при Дмитрии Медведеве, а затем при Владимире Путине. Отличается ли их стиль взаимодействия со своими полпредами?
— С точки зрения взаимодействия нет каких-то принципиальных различий, так как оно строится не по принципу «Медведев — Минх» или« Путин – Минх», а по линии «президент и его администрация». Я — лишь один из элементов такой сложной организации, как администрация президента. Как при подготовке «своих» президентских законодательных инициатив, так и при выработке позиции президентской стороны по «чужим» законопроектам, в дискуссиях участвуют специалисты различных структурных подразделений администрации президента — Государственно-правовое управление (ГПУ), Экспертное управление, Управление внутренней политики и иные управления. Есть аппарат Совета безопасности, который тоже эти вопросы рассматривает. Поэтому взаимодействие главы государства с нами носит функциональный, а не персонифицированный характер.
Конституция РФ и федеральные законы закрепляют компетенцию президента, и он обязан взвалить на себя и тащить весь объем этого функционала, в том числе и в законотворческой сфере, а мы помогаем ему в этой работе. Моя роль в этом процессе – собирать, анализировать различные мнения по законопроектам и обеспечивать согласованность наших действий.
— Но эти мнения в конечном итоге должны сложиться в одно?
— Любой законопроект, кем бы он ни был инициирован, поступает в администрацию президента. При разработке президентских законопроектов мы сразу стремимся обсудить концептуальные идеи инициатив со всеми: с экспертным и научным сообществом, с представителями различных общественных групп. А затем, образно говоря, мы этот законопроектный пазл складываем по кусочку. И при обсуждении каждый кусочек, каждая норма проходит шлифовку и проверку. А когда нами анализируется законопроект, который внесен другим участником законодательного процесса, то мы, наоборот, его разбираем на нормативные «молекулы и атомы», анализируем их, чтобы более точно уяснить, как это повлияет на нашу жизнь, а затем «собираем» проект вновь. При этом в собранной итоговой «картинке» зачастую удается сбалансировать различные, иногда разнонаправленные интересы, поэтому ваш тезис об одном итоговом мнении не вполне применим.
— Какую роль играет сам президент при выработке позиции по тому или иному проекту? Обсуждаете ли вы детали с ним лично или с ГПУ?
— Точка зрения президента носит определяющий характер. Именно он задает нам вектор движения, ориентиры и цели. Очень интересны в этом отношении майские указы президента. Впервые в истории современной России предвыборная программа (2012 года) была «конвертирована» в акты обязательного характера и стала основой для среднесрочного планирования, в том числе и в законотворческой деятельности. Более оперативный инструмент планирования в этой сфере — ежегодные послания президента палатам Федерального собрания, «прямые линии», совещания с членами правительства, заседания Госсовета, иные заседания, например, Совета по развитию гражданского общества и правам человека (СПЧ), поручения по конкретным проблемам. Внутри заданных параметров мы обладаем достаточной самостоятельностью и, конечно, не обращаемся к президенту по поводу каждого законопроекта. Стараемся делать это не слишком часто, а только по политически и социально значимым вопросам. В любом случае такое решение по итогам наших совещаний принимается у руководителя администрации президента Антона Вайно. Но предварительно мы всегда стремимся добиться определенной согласованности в позициях с коллегами из Госдумы, из правительства, из регионов и предложить оптимальные варианты решений. И нам это удается в подавляющем большинстве случаев.
Поэтому моя концепция оценки работы следующая: если мы избыточно часто обращаемся к президенту по таким вопросам, значит, я не очень хорошо справился со своими задачами, чего-то «не догоняю», в чем-то плохо сориентировался, где-то недоработал. А если такие обращения происходят с разумной и обоснованной периодичностью, значит, мы с коллегами поработали хорошо. При этом, безусловно, президенту оперативно направляется вся необходимая информации о законодательном процессе.
— Бывает ли так, что ваша позиция как юриста не совпадала или не совпадает с позицией президента?
— Президент определяет основные направления российской политики, ставит соответствующие задачи, в частности, и в законотворческой сфере. А я, с точки зрения моей сегодняшней профессии, уже не «чистый юрист». Не в том смысле, что я утратил юридическую квалификацию, нет, конечно. Просто на моей должности важна не только юридическая составляющая, необходим также и учет политических, социальных и иных последствий принимаемых решений. Безусловно, юридическое образование и опыт помогают мне точнее понять, что стоит за теми или иными терминами или механизмами, и более глубоко оценить возможные риски по многим направлениям.
Есть вопрос «что делать», и это решает президент — безусловно, опираясь на широкий спектр мнений и оценок. А есть вопрос «как делать», и ответ на него должны дать мы. Но когда я и мои коллеги из администрации президента видим, что с помощью предлагаемого инструмента ситуацию не улучшить, то именно в нашей компетенции предложить правильную альтернативу. Поэтому для меня как для человека, почти 25 лет назад осмысленно пришедшего на государственную службу, подобные противоречия с главой государства, о которых вы говорите, в принципе невозможны. Нерешаемых задач президент не ставит. Суть вопроса в том, как лучше их выполнить. Тут у нас свобода маневра есть.
— То есть вы все-таки не всегда со всем соглашаетесь…
— Различные точки зрения бывают очень часто. Это могут быть разногласия, например, между администрацией и правительством, между нами и коллегами из Госдумы. Иногда разные мнения высказывают и различные структурные подразделения АП. Но мы всегда можем пообсуждать эти вопросы, например, с главой ГПУ Ларисой Брычевой: анализируем различные аргументы, обсуждаем наши оценки. Кроме того, мы с Артуром Муравьевым, полномочным представителем президента в Совете Федерации, технологически включены в подготовку президентских и правительственных законопроектов. Поэтому можем высказать свое мнение на ранней стадии. Бывает, что после таких обсуждений проект меняется кардинально и в Госдуму вносится существенно уточненный текст.
— Президент часто пользуется правом законодательной инициативы. Например, недавно Госдума приняла закон, усиливающий независимость адвокатов по уголовным делам. Как возникают такие инициативы? Может, это, условно, сумма накопленных претензий со стороны какого-то сообщества?
— Поводом может быть информация, поступившая из различных источников, а причиной — наличие проблемы, требующей законодательного решения. Например, законопроект, касающийся адвокатов, был разработан по итогам заседания СПЧ. Другой вариант — когда идеи предлагаются по линии правительства.
Не секрет, что большинство проектов готовится коллегами из исполнительной власти — даже часть тех инициатив, которые вносятся президентом. Поэтому существенный объем работы выполняет и правительство, а не только администрация президента.
Однако решение о том, какой законопроект будет вносить президент, обусловливается его видением и взаимосвязано с компетенцией главы государства — например, если законопроект касается вопросов обороны, безопасности, построения и функционирования системы власти.
— Делится ли ГПУ своими наработками? Например, законопроект главы комитета СФ по конституционному законодательству Андрея Клишаса об отмене открепительных удостоверений и переносе даты выборов президента, очевидно, так или иначе прорабатывался в АП...
— Идет постоянный анализ того, как проходят единые дни голосования, были ли допущены просчеты и ошибки. Оценивается, связано ли это с реальными недостатками действующего закона или это произошло по другим причинам — например, из-за плохой работы участников избирательного процесса. ЦИК собирает такую информацию от всех избирательных комиссий и обобщает ее. Именно в Центризбиркоме первично аккумулируются соответствующие предложения. Вопросы совершенствования избирательного законодательства, как правило, обсуждаются коллегиально специалистами из ЦИК РФ, администрации президента, правительства, с участием наших коллег из палат Федерального Собрания, у которых, кстати, есть личный опыт избирательных кампаний. Поэтому я не стал бы в отношении вашего примера утверждать, что это ГПУ «поделилось своими наработками». Скорее можно говорить о том, что по итогам таких обсуждений члены Совета Федерации внесли в Госдуму свой вариант совершенствования закона.
— Может быть, не нужно так часто менять правила игры на выборах?
— Объявлять подобные моратории нет смысла — если есть реальная проблема, ее надо решать. Главное — своевременно выбрать правильное «лекарство». Избирательное законодательство, мне думается, выстроено в плане стабильности достаточно корректно. Есть ограничения по срокам внесения изменений в законодательство в период непосредственно перед избирательными кампаниями. Потенциальные участники имеют достаточно времени, чтобы приготовиться к изменяемым правилам игры. Все прекрасно понимают, каковы перспективы принятия того или иного внесенного законопроекта, поэтому практически полгода до дня голосования в запасе есть всегда. Но если кому-то, чтобы подготовиться, и шести месяцев мало, то тогда им и пяти лет не хватит.
Так же, например, и с налоговым законодательством. Надо ли его менять, если экономическая ситуация существенно изменилась? Или надо стоять и философски смотреть на значительное количество обанкротившихся юридических лиц, которые загнулись оттого, что не смогли выдержать налоговую нагрузку? Важно всегда находить разумный баланс между стабильностью законодательства и динамикой правоотношений.
— Иногда складывается впечатление, что в Госдуме боятся или не хотят вносить поправки в законопроекты президента. В чем причина?
— Я уже как-то говорил, что президентские законопроекты — это не священная корова. Если текст требует корректировки, то она проводится. Чаще вносятся технические поправки, которые не привлекают значительного общественного внимания. И это обусловлено той технологией подготовки документов в АП, о которой я уже говорил. Однако недостатки, конечно, тоже бывают — иногда в связи с нехваткой времени, иногда из-за других обстоятельств. Пишут проекты живые люди, которые тоже могут ошибаться, что-то упустить. Если это обнаруживается уже в Госдуме, то мы всегда идем на такую корректировку. Но иногда у нас еще нет точного и полного понимания, как будет работать тот или иной обсуждаемый механизм на практике. В таких случаях мы осознанно пускаем ситуацию, условно говоря, на самотек, чтобы была наработана необходимая практика.
— Как часто, с вашей точки зрения, при обсуждении законопроектов в ходе пленарных заседаний звучит обоснованная критика?
— Парламент, Госдума — вообще сложное явление, неоднородное. Есть политический срез — фракции, политические партии. Есть экспертный, относительно не политизированный срез — комитеты, комиссии. И поэтому законопроекты удается рассматривать с различных сторон. Кроме того, в Думу избрано значительное количество депутатов, у которых есть личный опыт работы как на муниципальном, так и на региональном уровнях власти. И они при обсуждении порой задают такие вопросы, которые меня, например, иногда заставляют посмотреть на ситуацию другими глазами. Хотя, конечно, бывают и попытки, что называется, «включить дурака»: когда лоббируются сугубо корпоративные либо частные региональные интересы, звучат популистские лозунги и тому подобное. А это, как правило, не способствует качественному анализу их сути и содержания.
Когда при обсуждении законопроектов в Госдуме подобное случается и представители различных политических сил именно таким образом стараются продемонстрировать свою оппозиционность, я вспоминаю высказывание, которое президент использовал на одной из встреч с лидерами парламентских партий: «А Баба-яга всегда против».
— На пленарных заседаниях вы в основном представляете законопроекты, внесенные президентом. Почему вы крайне редко высказываетесь по поводу других инициатив?
— По всем, без исключения, законопроектам формируется позиция президентской стороны. И я высказываю ее, как правило, на Совете Госдумы или на президиуме фракции «Единой России», на совещаниях в Белом доме и в АП. И на всех этих — не всегда публичных — мероприятиях я выступаю регулярно. Поэтому и наша позиция и аргументы минимум 2–3 раза обсуждаются с участием значительного числа депутатов. Если говорить о возможных дополнительных выступлениях на пленарных заседаниях, то следует иметь в виду и проблему дефицита пленарного времени. Депутатам — а их, напомню, 450 человек — прежде всего надо предоставить возможность использовать для выступлений трибуну Госдумы.
— В Думе седьмого созыва развернулась борьба с депутатами-прогульщиками. Насколько присутствие или отсутствие депутата на пленарном заседании влияет на качество законотворческого процесса?
— Если на него взглянуть широко раскрытыми глазами, то оценю это положительно. Пленарное заседание — хорошая площадка для повышения профессионального уровня парламентариев, и прежде всего, депутатов-новобранцев. Выступления на пленарке — это прекрасная школа ораторского и политического мастерства. И председатель Думы, и все фракции на это ориентируются, поэтому возможность содержательно помериться с коллегами интеллектом и талантом, показать свои аналитические способности, умение высказать убедительные и яркие аргументы является важным моментом. Это дает депутатам уникальную возможность выработать умение слышать другие точки зрения, оперативно реагировать на логику дискуссии, критиковать своих оппонентов, не нарушая при этом этических рамок.
— Нужно ли активно избавляться от старых законопроектов и нет ли при этом риска отклонить актуальные инициативы? Ваша коллега по Высшей школе экономики, где вы преподаете, доцент, доктор юридических наук Елена Лукьянова говорила: «Лежат проекты, есть-пить не просят, ну и пусть лежат...»
— Любой законопроект, который находится в Думе, требует постоянной работы с ним. Комитеты анализируют, что у них есть в портфеле: что первоочередное, что можно оставить на потом. Проводится оценка актуальности законопроектов, а эта оценка должна носить непрерывный и динамичный характер, так как действующее законодательство активно изменяется. Только таким образом можно готовить законопроекты к дальнейшему рассмотрению, пусть даже и на отклонение. А на это уходит значительная часть рабочего времени и депутатов, и сотрудников аппарата Госдумы. Так что в этом плане все так называемые старые законопроекты «просят и есть, и пить».
Можно привести такую аналогию: если у тебя в шкафу тысяча вещей, то выбор актуальной на сегодня одежды занимает слишком много времени. Если десяток-другой, то ты решаешь эту задачу гораздо быстрее. Если же какую-то вещь не надеваешь уже 3–4 года, то обычно стараешься ее куда-то пристроить. А законопроекты предполагают создание или изменение норм, регулирующих общественные отношения. А эти отношения не стоят на месте, они непрерывно развиваются. В «старых» законопроектах зачастую предлагаются решения и механизмы, которые уже утратили актуальность, а может, и изначально ее не имели, и именно потому и не рассматривались палатой столь длительное время.
Законопроект, который внесен в Госдуму, — это не способ привлечения внимания к проблеме, а инструмент для ее решения. Поэтому тезис о том, что проблема, на решение которой сориентирован тот или иной законопроект, еще не утратила своей актуальности, не может препятствовать отклонению таких «старых» инициатив. Если исходить из предлагаемой мною логики, то и в тех случаях, когда законопроект обозначает проблему, пусть и не утратившую актуальности, но не содержит реальных и адекватных механизмов ее решения, он должен быть обречен на отклонение.
— Вы как-то сказали, что студенты Томского госуниверситета, где вы преподавали, называли вас «свирепым Гарри». Очень интересно — за что?
— Это не я сказал. Это на одном из студенческих КВН в Томском госуниверситете, когда я еще там работал, была использована такая шутливая реплика студентами-юристами. А связана она была с тем, что я как перфекционист достаточно требовательно подходил к оценке того, как ребята учатся. В отдельных группах у меня до 30–40% студентов получали двойки на экзаменах, а «автоматы» — буквально единицы. Но при этом у меня всегда складывались уважительные отношения со студентами. Я и сейчас преподаю — на факультете права в ВШЭ. В этом отношении у меня и сегодня с точки зрения оценок и подходов — как к преподавательской работе, так и к работе в целом — мало что изменилось.
