«Дышло» украинской конституции
Недавно на Украине отметили 20-ю годовщину принятия конституции. Казалось бы, самое время неспешно оценить прожитую Основным законом Украины «жизнь» длиною в 20 лет. Но депутатскому корпусу не до ретроспекций. На пороге — очередная конституционная реформа, а на кону — государственное устройство, да что там устройство — будущее страны.
Впервые за 20 лет парламент под давлением более чем серьезных обстоятельств вынужден посягать на унитарный статус украинского государства. Впрочем, это утверждение не совсем точно, ведь в составе Украины до марта 2014 года была Автономная Республика Крым, эдакая каверна на гладком унитарном теле Украины, со своей конституцией, принятой в 1998 году, парламентом, правительством и прочими государственными атрибутами. Все это время Киев пытался усилить контроль за автономией, а Симферополь стремился максимально избавиться от него.
Вообще судьба украинской конституции драматична и временами напоминает триллер.
Разрабатывалась она в условиях противостояния левого и правого лагерей. Президент Леонид Кучма добивался от депутатов законодательного подтверждения президентской формы правления и передачи первому лицу в государстве максимально возможной доли полномочий. В целом он этого добился, даже ценой того, что июньское 1996 года парламентское заседание, на котором принималась конституция, продолжалось без малого сутки, в течение которых депутаты были фактически лишены возможности покинуть зал заседаний и были отпущены только после того, как на табло голосования появилось искомое конституционное большинство в 300 голосов. Леонид Кучма смог, наконец, почувствовать себя полноправным Хозяином Украины.
В таком виде Основной закон просуществовал до 2004 года, когда в ходе «оранжевой революции», еще до прихода к власти Виктора Ющенко, Верховная рада лишила президента значительной части его полномочий и передала их себе. Украина превратилась в парламентско-президентскую республику. Как показало время, государству и народу это не пошло на пользу. Пока Ющенко усыпал украинскую землю многочисленными памятниками голодомора и коллекционировал раритеты трипольской культуры, Верховную раду сотрясали скандалы, связанные с борьбой различных группировок за контроль над парламентом. В результате в 2007 году парламент был распущен, а вскоре состоялись новые внеочередные выборы, которые принципиально не изменили расклада политических сил внутри законодательного органа. Но Ющенко, освободившись от многих обременительных обязанностей, в полной мере проявил себя как Учитель и Мессия украинской нации.
В 2010 году, почти сразу же после прихода в президентское кресло Виктора Януковича, президентская форма правления была восстановлена. Новый президент собрал в своих руках прежний объем полномочий. Но непродуманные манипуляции с подписанием–неподписанием Соглашения об ассоциированном членстве с ЕС стоили ему карьеры, состояния, репутации и еще бы чуть-чуть — жизни. Мне, грешным делом, кажется, что это был и замах на то, чтобы оставить след в истории в качестве евроинтегратора.
Воспользовавшись политическим кризисом, возникшим в ходе евромайдана, после бегства Януковича и роспуска прежнего правительства, Верховная рада взяла на себя почти всю полноту власти и проголосовала за возвращение к конституции 2004 года, а значит, к парламентско-президентской республике.
Таким образом, как показывает история, каждый вновь избранный президент считал своим долгом изменять «под себя» основной закон страны.
В этом смысле Петр Порошенко, придя к власти в 2014 году, не стал исключением, но внес определенную интригу.
Он отказался от игры в президентско-парламентско-президентские полномочия и заявил о необходимости судебной реформы и децентрализации власти. Правда, вынужден был это сделать не по «велению сердца» и не по «доброй воле». Императивом стали вооруженный конфликт на юго-востоке Украины и появление самопровозглашенных Донецкой и Луганской народных республик. А инструментом принуждения стали Минские соглашения, где отдельными пунктами были сформулированы положения о проведении децентрализации власти, в том числе путем принятия закона Украины об особом статусе ЛНР и ДНР — «О временном порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей».
В результате на свет появились: проект закона от 16 сентября 2014 года № 5081 «Об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей» и законопроект от 1 июля 2015 года № 2217а «О внесении изменений в Конституцию в части децентрализации».
Эти законопроекты находятся в открытом доступе на сайте Верховной рады, и любой может с ними ознакомиться, что, собственно говоря, сделали и мы.
Замечу, что сопоставительный анализ различных текстов — упомянутых законопроектов, действующей конституции, действующих украинских законов о местном самоуправлении, об охране общественного порядка и многих других — занял добрую сотню страниц. И привел к следующему главному выводу: кампания по подготовке и продвижению законодательных инициатив в части децентрализации носит характер отвлекающего маневра и не имеет ничего общего с реальной децентрализацией.
Напротив, она преследует прямо противоположные цели: любыми способами сохранить централизацию, усилить контроль над регионами, создать такую систему, при которой любые проявления несогласия могут трактоваться как сепаратизм и немедленно пресекаться местными спецслужбами при поддержке и под патронатом «префектов».
Таким образом, нынешний вариант децентрализации представляет собой сценарий неоцентрализации.
В этой связи возникает отнюдь не риторический вопрос: что ожидает украинскую конституцию при следующем президенте?
Автор — заместитель директора Российского института стратегических исследований
