Озвученные на днях инициативы Московской мэрии по перераспределению властных полномочий в пользу муниципалитетов можно оценивать по-разному. Но эти предложения являются самым радикальным за последнее десятилетие шагом в повышении значимости муниципальных властей столицы.
До сих пор в условиях практически полного отсутствия собственных источников финансирования (в частности, из-за зачисления местных налогов и арендной платы за землю в городской бюджет) и предельной ограниченности собственных полномочий (сведенных преимущественно к организации местных праздников и участию в решении вопросов опеки, призыва) муниципальная власть была практически выхолощена. А реальные полномочия реализовывались городом через трехуровневую (город–округ–район и соответственно мэрия–префектура–управа) систему организации исполнительной власти. Лучше всего тезис о незначимости муниципальной власти можно проиллюстрировать цифрами — так, например, бюджет одного из центральных районов Москвы, на территории которого находятся и Белый дом, и «Москва-Сити», и посольство США, составил в 2011 году смехотворные 60 млн рублей.
Ситуация потребовала корректив после прошедших на пике протестной активности муниципальных выборов 4 марта 2012 года. Принципиальный результат этих выборов — не столько процентная доля «оппозиционных» депутатов, представляющих те или иные партии (большая часть собраний по-прежнему контролируется партией власти), сколько массовый приход в собрания новой категории людей — активных, экипированных собственными, далеко не политизированными программами действий в своих округах и районах, критически настроенных и, хотя и в разной степени, независимых от городских властей. Вполне допускаю, что это и обусловило стратегически грамотный ответ со стороны последних.
Предложения городских властей сводятся к возложению на муниципальные собрания функций контроля и согласования по вопросам управления ресурсами развития районов. В частности, по перечню объектов и контролю проведения работ по благоустройству дворов, парков и скверов, капремонту многоквартирных домов (о масштабе которых можно судить по тому, что только на 2012 год на эти цели в городском бюджете заложено 26 млрд рублей — сравните с ранее приведенной цифрой муниципального бюджета), иных объектов (5 млрд рублей с 2013 года). Не менее важными являются полномочия по согласованию строительства, размещения объектов сферы обслуживания шаговой доступности. Наконец, функции контроля предполагается усилить механизмами регулярных отчетов руководителей ГУИС, МФЦ, районных медучреждений, а также глав управ, причем последним депутатский корпус сможет выражать недоверие (вероятно, 2/3 голосов).
Таким образом, оставив функции по осуществлению контролируемой деятельности за территориальными органами исполнительной власти в Москве (районными управами и окружными префектурами, о ликвидации которых речи пока не идет), городские власти по сути предоставляют муниципальным собраниям действенные инструменты влияния. Одновременно получая и механизм обратной связи, и разделение ответственности за решения, определяющие уровень социальной напряженности в районе, с новым игроком, и направляя критическую энергию соответствующей части депутатского корпуса в неполитизированное русло и даже в известной степени встраивая муниципальную власть во властную вертикаль «город–район».
Для этого муниципалитеты наделяются полномочиями субъекта федерации в порядке передачи, что не требует внесения изменений в федеральное законодательство и одновременно позволяет в дальнейшем легко корректировать такое перераспределение решениями Мосгордумы.
Отдавая должное такому подходу мэрии, следует одновременно отметить и ряд вопросов, которые ей вместе с местной властью и горожанами предстоит решать в среднесрочной перспективе.
Основой самостоятельности любой власти, и местной в том числе, является набор законодательно (не в порядке перераспределения) закрепленных за ней властных полномочий, причем — в сочетании с соответствующими этому уровню полномочий находящимися в ее (а не другого уровня власти) распоряжении источниками финансирования (прежде всего налоговых и от распоряжения имуществом). Самостоятельности на чужие деньги не бывает.
Далее. Действующее территориальное деление города (на 125 районов — а с реализацией проекта «Большая Москва» их число только увеличится) не позволяет управлять им без промежуточного уровня (сейчас это округа) и потенциально ставит вопрос об укрупнении районов и ликвидации окружной «прокладки».
По решении этих вопросов и одновременном укреплении кадрового потенциала органов местной власти станет возможным говорить о ликвидации территориальных органов городской исполнительной власти и передаче их функций муниципалитетам (исполнительным органам местной власти в подчинении муниципальных собраний).
Одновременно встанет вопрос о городской политике в отношении возможной дифференциации городских районов (или округов) по уровню, качеству инфраструктуры, финансируемой за счет местного налогообложения.
Пока же можно выразить надежду на то, что сделанный московскими властями прагматичный шаг не станет последним на пути к созданию в Москве эффективной местной власти, действующей в интересах граждан.
